"Alleinerziehende Mutter mit Kind, ist dann als Erzieherin tätig gewesen und ist dann beim Fahrradfahren in Kreuzberg überfahren worden, hatte mehrere Wochen im Koma gelegen, seitdem 80 Prozent schwer behindert und konnte natürlich die Zahlungsverpflichtungen nicht mehr erfüllen, die sie bis dahin hatte."
Die Schuldnerberatungsstelle der Diakonie in Berlin Kreuzberg. Der Berater Christian Herberg steht vor schwarz-weißen Porträtfotos. Abgebildet sind Menschen, die hier Rat gesucht haben, wie eben auch Ulrike B., die nach dem schweren Unfall in die Armut rutschte, weil sie ihren Beruf als Erzieherin nicht mehr ausüben konnte. Arme, Wohnungslose, Asylsuchende leiden oft unter Stigmatisierung und sozialer Ausgrenzung. Den Schwachen der Gesellschaft ist oft auch der Zugang zu einfachsten Finanzdienstleistungen verwehrt: Sie haben kein Girokonto. Sie haben entweder noch nie ein Girokonto bekommen oder eines verloren. Dazu zählen diverse Klienten, die der gelernte Banker Herberg in seiner 23-jährigen Beratungspraxis kennengelernt hat. "Negative Schufa, Konto überzogen, dann kann es nicht mehr genutzt werden, dann kündigt die Bank das Konto auf und es wird schwierig, bei einer anderen Bank ein Konto zu finden."

Ohne Konto zahlungstechnische Probleme

Und damit wird der Alltag für den Betroffenen kompliziert. "Fängt mit dem Jobcenter an, die Überweisung des Jobcenters. Dann muss man darum kämpfen, einen Barscheck zu bekommen, geht über Lohn beim Arbeitgeber. Welcher Arbeitgeber zahlt schon gerne seinen Lohn heute noch in der Lohntüte aus, das geht irgendwie gar nicht mehr. Also grundsätzlich einfach Schwierigkeiten, sich in dieser Gesellschaft in irgendeiner Form zahlungstechnisch frei bewegen zu können."

Damit soll jetzt Schluss sein. Wer ein Konto haben will, der soll es nun auch bekommen können. Denn die Bundesregierung schafft einen gesetzlichen Anspruch auf ein Konto. Im Verlauf des Juni wird das Gesetz in Kraft treten. Dann können Verbraucher bei allen Publikumsbanken - von der Volksbank um die Ecke über die Sparkassenfiliale bis hin zur Deutschen Bank - ein Basiskonto eröffnen. Solange das Konto im Plus bleibt, kann der Inhaber frei darüber verfügen.

In der Politik schon lange konsensfähig

Seit mehr als 30 Jahren haben Politik, Verbraucherschützer und Banken das Thema der Kontolosen in Deutschland diskutiert - immer wieder. Es gab diverse Anläufe von Parteien für die Einführung eines gesetzlichen Kontoanspruchs, sie scheiterten. Nicole Maisch, verbraucherpolitische der Grünen im Bundestag: "Also ich weiß, dass ich 2007 einen Antrag gestellt habe, wir haben 2006 auch schon einmal Anträge gestellt, also vor meiner Zeit im Bundestag, 2011, 2014 wieder. Ich weiß aber, dass wir nicht die Ersten waren, also die PDS hat 1994 schon angefangen, schon bevor die Kreditwirtschaft selbst ihre Selbstverpflichtung sich erlassen hat. Also, es ist wirklich eine unendliche Geschichte, die immer und immer wieder auf die Tagesordnung gesetzt wurde. Ich denke, dass es ein Lehrstück dafür ist, wie es der Bankenlobby auch gelungen ist, ein Thema, dass eigentlich fast konsensfähig war, auch in der Politik, immer wieder mit fadenscheinigen Argumenten abzubügeln, also die Banken wollten einfach lange Zeit nicht."

Umgesetzt wird das Konto für Jedermann nun auf Vorgabe der EU-Kommission. Jeder Verbraucher, der sich rechtmäßig in der EU aufhält, soll ein solches Basiskonto eröffnen können. Profitieren sollen von der entsprechenden EU-Zahlungskontorichtlinie diejenigen 25 bis 30 Millionen Europäer über 15 Jahre, die nach EU-Angaben bisher kein Konto haben, obwohl sie eines möchten. Schlusslicht in Europa ist übrigens Rumänien, wo jeder zweite Bürger kein Konto besitzt.

Kreis der Betroffenen war unklar

Warum hat der deutsche Gesetzgeber nicht früher selbst gehandelt? Gerd Billen, Staatssekretär im Justiz- und Verbraucherschutzministerium: "Ich glaube, die eine Erklärung ist, dass man nicht so genau beschreiben konnte, wie ist eigentlich der Kreis der Betroffenen, also wie viele Tausende, Hunderttausende oder Zehntausende sind betroffen, was sind die Gründe, dass sie kein Konto haben."

Laut der EU-Kommission soll es in Deutschland 670.000 Kontolose geben, also ein Prozent der über 18-Jährigen. Bankenvertreter bestreiten dies. "Aber der wichtige Grund ist sicher der, dass sich über lange Zeit die Banken geweigert haben, ein solches Konto einzurichten. Man sucht sich, glaube ich, lieber die etwas betuchtere Klientel als Wohnungslose, als Asylsuchende oder andere Leute und Bürgerinnen und Bürger mit geringen Einkommen. Frühere Bundesregierungen haben ja auf Freiwilligkeit gesetzt."

Viele Banken haben sich nicht an die Empfehlung gehalten

Bereits in den Achtzigerjahren war die Kontolosigkeit von Menschen ein Thema gewesen. 1995 empfahl die deutsche Kreditwirtschaft - also private Geschäftsbanken, Sparkassen sowie Volks- und Raiffeisenbanken - jedem Mitgliedsinstitut, allen Bürgern auf Wunsch ein Girokonto zur Verfügung zu stellen. Der Impuls dafür kam damals von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht. Banken sollten Kunden ein Konto auch nicht mehr wegen eines negativen Eintrags bei der Schufa verweigern dürfen. Diese Wirtschaftsauskunftei wird routinemäßig vor Eröffnung eines Kontos abgefragt. Ist die Auskunft negativ, weil beispielsweise jemand Kredite nicht bedient oder eine Pfändung vorlag, ist es oft schwierig, ein gewöhnliches Konto zu bekommen. Denn viele Banken haben sich an die Empfehlung ihrer Verbände nicht gehalten.

"Die Einzigen, die es dann wirklich umgesetzt haben, waren dann die Sparkassen, bei denen man ein Bürgerkonto einrichten konnte." Sparkassen sind in der Hälfte der 16 Bundesländer ohnehin gesetzlich verpflichtet, Bürgern in ihrem jeweiligen regionalen Verbreitungsgebiet ein Konto zur Verfügung zu stellen. Das gilt unter anderem in Bayern, Nordrhein-Westfalen und Sachsen. 2012 gingen die Sparkassen dann freiwillig einen Schritt weiter. Sie verpflichteten sich, bundesweit ein Bürgerkonto auf Guthabenbasis einzurichten. Damit erfüllten sie ihre Kernaufgabe, sagt Christian Hellmann, der Kreissparkasse Köln. "Wenn man zurückblickt, vor über 200 Jahren wurden Sparkassen eröffnet, um Konten für Jedermann zu ermöglichen, weil eben nicht jedermann seinerzeit bei den privaten Banken ein Konto unterhalten konnte."

Private Banken machten nur Geschäfte mit dem Adel und reichen Bürgern

Arbeiter, Knechte, Seeleute und Dienstmädchen bekamen kein Konto bei einer der privaten Banken, die traditionell Geschäfte mit dem Adel und reichen Bürgern machten. Stadtväter oder aufgeklärte Bürger gründeten die Sparkassen, um ärmeren Mitbürgern das Sparen zu ermöglichen. Premiere hatte die Sparkassen-Idee hierzulande 1778 in Hamburg.

Sparkassen zwischen Aachen und Zwickau gehören bis auf wenige Ausnahmen Städten und Gemeinden. Bürgerkonten seien für die Sparkassen längst Routine, findet Christian Hellmann: "Das Basiskonto ist bei uns unser Eingangskontomodell, in dem Sie dann vier Euro im Monat an Kontogebühr bezahlen, genauso wie beim herkömmlichen Konto, wie gesagt die gleichen Funktionen genießen können, bis auf die eine Möglichkeit, sie können halt nicht ins Soll rutschen."

Schuldenberater Christian Herberg schickt Ratsuchende gerne zur Sparkasse. "Aber grundsätzlich ist immer die Sparkasse die erste Anlaufstelle. Und das ist natürlich in gewisser Weise nicht gerecht, muss man sagen. Die anderen Banken haben sich da schön hinter der Sparkasse versteckt."

Nicht nur Sparkassen in der Verantwortung

"Also wir haben in der Vergangenheit schon oft Erfahrungen gemacht, dass Kunden, die für das Basiskonto in Frage kommen, auch schon mal von anderen Institutsgruppen an die Sparkassen verwiesen wurden mit dem Vermerk, ihr seid für solche Kunden zuständig, das haben wir teilweise sogar schriftlich gesehen", sagt Silvia Frömbgen, die beim Deutschen Sparkassen- und Giroverband die Abteilung Recht und Steuern leitet. "Insoweit finden wir es sehr gut, dass jetzt auch andere Institutsgruppen diese Verantwortung, für alle ein Konto zur Verfügung stellen, wahrnehmen müssen. Andererseits sind wir da auch selbstbewusst genug zu sagen, unser öffentlich-rechtlicher Auftrag und unsere Gemeinwohlorientierung gebietet es auch, auf dem Gebiet unsere Stärke zu zeigen. Und das haben wir ja jetzt auch gerade aktuell in der Flüchtlingsproblematik bewiesen."

Ende 2014 gab es bei den Sparkassen mehr als 1,5 Millionen Bürgerkonten. Mittlerweile dürften es wegen der Flüchtlinge einige hunderttausend Konten mehr sein. Allerdings kann man nicht genau sagen, wer genau ein solches Konto abgeschlossen hat. Solche Guthabenkonten besitzen eben auch viele Jugendliche oder Studenten und auch mancher Erwachsener schließt es freiwillig ab, weil er keinen Kredit haben möchte. Die hohe Nachfrage nach solchen Bürgerkonten bei Sparkassen ist für Staatsekretär Billen ein Beleg für den Bedarf. "Ich fand auch die Datengrundlage schwierig. Nun hat sich aber ja gezeigt, als die Sparkassen angefangen haben ein sogenanntes Bürgerkonto einzurichten, da doch ja fast hunderttausend Bürgerkonten in relativ kurzer Zeit beantragt wurden. Also offenkundig muss man wirklich erst das Angebot schaffen, auch Menschen ermutigen, die bisher kein Konto haben, weil sie keins kriegen, weil ihnen die Dinge zu kompliziert erschienen, erst ein Angebot schaffen, damit es dann auch stärker in Anspruch genommen wird."

Bislang nur wenige juristische Streitfälle

Aber nicht alle Sparkassen verhielten sich zum Wohle der Verbraucher. Grünen-Politikerin Nicole Maisch. "Es gab einige Sparkassen, die dann mit Gebühren doch recht deftig hingelangt haben. Da muss man schon auch kritisch hinschauen. Aber grundsätzlich finde ich, dass das nicht eine Aufgabe sein darf, die man nur den Sparkassen aufbürdet, sondern da sind alle Banken, die solche Zahlungsdienstleistungen anbieten, in der Pflicht. Und deshalb ist auch die Richtlinie jetzt gut. Auch gut für die Sparkassen, damit die das nicht mehr alleine schultern müssen. Wir haben zugestimmt im Bundestag. Natürlich findet man immer noch Punkte, die man hätte besser machen können. Aber grundsätzlich ist damit der Rechtsanspruch, jeder und jede soll ein Konto haben mit den grundsätzlichen Funktionen, die man im Alltag so braucht, erfüllt. Und das ist sehr gut. Es ist ein bisschen schade, dass es in Deutschland so lange gedauert und das erst aus Brüssel der Schubser kommen musste, aber, so wie es jetzt ist, kann man denk ich damit arbeiten."

Bei den privaten Banken ist man immer noch nicht davon überzeugt, dass eine gesetzliche Regelung notwendig ist. Bestätigt sehen sie sich in ihrer Skepsis, weil es nur selten Streitigkeiten um die Einrichtung von Basiskonten bei einem ihrer Mitgliedsinstitute gibt, sagt Thorsten Höche, Chefjustitiar beim Bankenverband. "Und da sind die Zahlen kontinuierlich über die Jahre zurückgegangen und im Jahre 2014 haben wir noch insgesamt 146 Beschwerden gehabt, die wegen Kündigung oder wegen Neueinrichtung eines solchen Kontos bei uns eingegangen sind."

Anspruch nur auf ein Basiskonto

Aber möglicherweise gibt es auch eine große Anzahl Betroffener, die sich gar nicht wehrt, aus Scham oder Verunsicherung. Davon ist jedenfalls Dirk Ulbricht überzeugt, Geschäftsführer beim Institut für Finanzdienstleistungen. "Oftmals ist es so, dass gerade diese Zielgruppe stark abgewiesen worden ist, weil man auch ein bisschen darauf spekuliert hat, dass sie sich nicht weiter wehren." Besonders wichtig findet der Verbraucherschützer deswegen, dass das neue Gesetz genau und ziemlich restriktiv regelt, wann Banken künftig jemandem ein Basiskonto verweigern können. "Was ein Erfolgsrezept sein kann, ist der abschließende Ablehnungskatalog. Bisher war es immer so, dass es noch relativ vage geblieben ist, wann ein Institut ablehnen kann."

Verweigern können Banken künftig, wenn die betroffene Person bereits ein Basiskonto hat, das sie nutzen kann. Denn jeder Bürger hat nur Anspruch auf ein Konto, nicht auf mehrere. Verweigern können Banken die Kontoeröffnung außerdem, wenn bestimmte Straftaten oder Gesetzesverstöße vorliegen, wie zum Beispiel Geldwäsche. Ein dritter Grund für eine Verweigerung liegt vor, wenn das Institut schon einmal einen Vertrag für ein Basiskonto des Kunden wegen Zahlungsverzugs gekündigt hat. "Das sind drei Kriterien und am Ende nachvollziehbar und ich würde sagen, im Großen und Ganzen okay." Betroffene, denen die Eröffnung eines Basiskontos verweigert wird, konnten sich bislang schon an eine Schlichtungsstelle der Banken wenden. Künftig können sie außerdem vor Zivilgerichten gegen Geldinstitute klagen. Das stärkt ihre Position.

Angemessene Gebühren dürfen verlangt werden

Zu den grundlegenden Funktionen eines Basiskontos gehören nach Angaben der Bundesregierung das Ein- und Auszahlungsgeschäft, Lastschriften, Überweisungen und das Zahlungskartengeschäft. Kreditinstitute dürfen dafür nur angemessene Gebühren verlangen. Umsonst soll das Basiskonto jedoch nicht sein. Staatssekretär Gerd Billen. "Es müssen angemessene Gebühren sein und es müssen kostendeckende Gebühren sein, und das obliegt jetzt den Banken und den Sparkassen das im Einzelnen festzusetzen. Wir werden das natürlich genau beobachten, aber wir haben uns entschlossen, wir machen es nicht kostenlos, sondern es ist mit Arbeit und Aufwand bei den Banken und Sparkassen verbunden, das muss auch bezahlt werden. Ich gehe aber davon aus, auch bei dem harten Wettbewerb am Markt und bei den Transparenzanforderungen, die gestellt werden, dass sich das auch im Rahmen des Erträglichen für die Betroffenen bewegt."

Klarere Vorgaben des Gesetzgebers hätte sich der Verbraucherschützer Ulbricht dagegen bei den Kosten gewünscht. "Der Begriff, der jetzt im Gesetzentwurf steht, ist dafür nicht wirklich geeignet: marktgerechte Entgelte ist, glaube ich, die Formulierung und das ist sehr, sehr wachsweich. Also schön wäre es beispielsweise wie in Österreich. Da hat man zwei Staffeltarife, einmal 40, einmal 80 Euro, je nachdem, welche weiteren Kriterien man dann hat, aber dann ist es eben übersichtlich, pro Jahr jeweils."

Probleme beim Thema Geldwäsche

Probleme hatte die deutsche Kreditwirtschaft während des Gesetzgebungsprozesses zuletzt vor allem noch beim Thema Geldwäsche geltend gemacht. Bankenverbandsjurist Höche: "Wir hätten uns eben gewünscht, dass wenn eine Person auf einer Sanktionsliste ist, dass man dann sagt, dann ist das ein Grund, das Konto nicht zu eröffnen. Und worauf es jetzt hinauslaufen wird, dass wir sozusagen das Konto für eine sanktionierte Person zwar eröffnen müssen, aber danach darf nichts passieren auf dem Konto."
Aus ermittlungstechnischen Gründen macht ein solches Vorgehen jedoch Sinn. Außerdem geht es um vergleichsweise wenige Personen, was man auch beim Bankenverband einräumt. "Gut, nun sind die Sanktionslisten noch halbwegs überschaubar, das ist von daher für die Praxis ein überschaubares Problem, aber keine besonders gute Regelung, wie wir meinen."

Fast alle Banken müssen künftig ein Basiskonto anbieten. "Also diese Verpflichtung gilt für alle, sie gilt auch für Auslandsbanken, die in Deutschland, im deutschen Markt tätig sind. Es gibt geringe Ausnahmen für Banken, die weniger im direkten Publikumsverkehr tätig sind. Aber für das Gros gilt die Verpflichtung, ein solches Basiskonto einzurichten." Einen besseren Überblick verschaffen können sich alle Verbraucher künftig bei den Kosten für Girokonten. Handlungsbedarf sah der Gesetzgeber hier vor allem wegen des Informationsdschungels bei den Zinsen für den Dispokredit, den jeder zweite Kontoinhaber nutzt.

Banken müssen über Höhe des Dispozinses informieren

"Die Banken sind zwar in der Lage, in Terrasekunden Geld um die Welt zu schicken, aber sahen sich nicht im Stande, solche Informationen ins Netz zu stellen. Und wer im Jahre 2016 seine Kunden darauf verweist, man möge doch in die Bank kommen, um sich am Aushang über die Höhe des Dispozinses zu informieren, der brauchte hier einen kleinen Schubs." Künftig müssen Banken auf ihren Websites über die Höhe des Dispozinses informieren. Außerdem erhalten die Verbraucher auf neuen Portalen einen Überblick über die Kosten für Dispokredite, Kontoführung oder Überweisungen oder die Anzahl der Filialen oder der Geldautomaten, bei denen sie gebührenfrei Geld abheben können.

Für die Zertifizierung der Vergleichsportale zuständig sein wird die Deutsche Akkreditierungsstelle, an der jeweils zu einem Drittel Bundesländer, Bund und Industrie beteiligt sind. Regierungsvertreter Billen: "Das ist deswegen wichtig, damit man vermeidet, dass irgendwelche Spezialinteressen, Provisionsinteressen - wie auch immer - die Ergebnisse verzerren." Oppositionspolitikerin Maisch: "Ich habe schon die Hoffnung, dass aufgrund der Bankenvielfalt, die wir ja in Deutschland haben, der Wettbewerbsdruck dann so stark wird, dass für viele Kunden trotzdem noch ein sehr günstiges oder kostenloses Girokonto am Ende raus springen wird."

Dispokredit in der Diskussion

Bedenken hat dagegen Verbraucherschützer Ulbricht. "Es ist zu befürchten, dass es am Ende eher einen Wettbewerb ums Ranking geht, das heißt, je nachdem, wie man seine Zahlungen gestaltet, also beispielsweise im ersten Jahr könnte man ja sagen ist es kostenlos, erst ab dem zweiten Jahr zahlt man dann die Hälfte und danach wird es dann teurer, beispielsweise, könnten sie in solchen Rankings künstlich nach oben kommen und das dicke Ende kommt am Schluss."

Für Ulbricht ist das Basiskonto ein wichtiger Etappensieg, mit dem eine bessere Teilhabe aller Bürger an Finanzdienstleistungen erreicht wird. Aber der Verbraucherschützer hat schon die nächste Etappe im Blick. Das Recht auf einen Kredit, gerade auch für überschuldete Menschen, also eine Erweiterung des Basiskontos um einen Dispokredit. "Aber gerade überschuldete Menschen haben Zahlungsspitzen, man hat Nachforderung vom Vermieter oder ähnliches, Nebenkostenabrechnung, da muss man dann eben auch reagieren können. Es wäre also angezeigt, dass man unterscheidet zwischen Zahlungsmoral, ja Zahlungszuverlässigkeit und Überschuldung. Die, die zuverlässig sind, sind durchaus auch in der Lage und das zeigt sich beispielsweise in Frankreich, da gab es das, eine Kreditkarten für Leute, die entsprechend eine gute Zahlungsmoral hatten, dass man eine Überziehungsmöglichkeit einräumt und so einfach eine finanzielle Flexibilität schafft, die ganz normale Grundvoraussetzung auch ist, von der Teilnahme am Zahlungsverkehr."

Diskussion über Teilhabe geht weiter

Abwegig findet Schuldnerberater Herberg die Idee nicht. "Wir haben das auch hier im Team einmal diskutiert, ob wir nicht eine Bank gründen sollten für Überschuldete, die zum Beispiel auch Geld ausleiht für Vergleiche, für irgendwelche Einigungsversuche mit Gläubigern, sind ja nicht nur die Banken. Warum soll man diesen Menschen nicht vertrauen und sagen, ich leihe dir einen Teil, du versuchst, damit deine Gläubiger loszuwerden und dann bist du ja letzten Endes wieder ein freier Mensch."

Mit der Einführung eines Rechtsanspruchs auf ein Girokonto geht eine mehr als 30 Jahre lange Debatte zu Ende - mit einer entscheidenden Verbesserung für die Bürger. Die Diskussion über eine angemessene und gerechte Teilhabe von Menschen an Finanzdienstleistungen dürfe jedoch weitergehen.